domingo. 23.06.2024

Este tochazo que pongo hoy a vuestra disposición no es una columna de opinión, como de costumbre, sino una versión algo reducida de mi trabajo fin de grado en derecho, precisamente sobre el análisis del recorrido hecho hasta el Proyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda (18 de febrero de 2022 BOCG). Es decir, que aprovecho el momento para compartir, explicar o dar una visión muy extendida de lo bien, o lo mal, que como sociedad lo hemos hecho hasta ahora… y que cada cual saque sus propias conclusiones.

Si bien existe un claro consenso en que como tal derecho es uno de los pilares del Estado del Bienestar, desde su formulación en el artículo 47 de la Constitución Española de 1978, el acceso a una vivienda digna y adecuada quedó fuera de las garantías reforzadas por el Capítulo I. La evolución de los derechos fundamentales como logros de la propia evolución de la sociedad y sus expectativas de bienestar llevan a formularse la pregunta de si estamos realmente ante la evolución hacia un nuevo derecho. Y es en ese ámbito en el que este trabajo pretende ofrecer argumentos de análisis al confrontar no sólo leyes dictadas, jurisprudencia, pactos internacionales suscritos o programas de fuerzas políticas que han gobernado el país hasta la fecha para facilitar o garantizar el acceso a la vivienda, sino cómo han llegado a formularse en España esas leyes y la motivación real, en momentos cruciales de la construcción del Estado del Bienestar. ¿Es suficiente con legislar? ¿Se necesita de otras herramientas? Que el acceso a una vivienda como derecho realmente practicable sea un logro social y no un eje programático es el verdadero anhelo en construcción.

La suma de los planes propuestos sólo en programas de gobierno por los partidos que han estado al frente del ejecutivo español desde 1979 suman más de 4.180.000 viviendas de protección oficial o vivienda social comprometida. En 2018, último dato ofrecido por el Ministerio de Fomento, fue de 5.167 unidades entregadas. El total estatal desde 1991 es de algo más de 1,3 millones  (Defensor del Pueblo. 2019).

Sin llegar a entrar en las numerosísimas regulaciones autonómicas y locales, la considerable dispersión de normas, o los efectos de sentencias del Tribunal Constitucional (61/1997 y 164/2001) sobre regulaciones de determinadas competencias a la hora de acercarnos hacia la materialización del derecho a una vivienda digna, todo ello en si mismo es la base de ese camino recorrido hacia una ley o proyecto de ella que trate de avanzar en ese mandato constitucional.

En una primera etapa, el legislador centra su actividad en la regulación urbanística, en las condiciones de uso del suelo, con lo que la interpretación de la tarea constitucional encomendada queda ligada al concepto del derecho de acceso a la propiedad privada. Con ello en cierto modo se desvirtúa el debate, quedando oculta la verdadera dimensión social, en un eterno proceso de regulación de competencias y políticas dispares que alejan aún más la verdadera posibilidad de convertir el acceso a la vivienda en un motor de bienestar social. 

Mientras la vivienda ha sido, como es, materia de crecimiento económico solamente rentabilizado desde el sector privado, y no objeto de políticas públicas que buscasen esa misma rentabilidad para colaborar en el mantenimiento de los pilares del Estado del Bienestar y avanzar en la consolidación de otros, como el mismo derecho a un hogar familiar, se ha generado no sólo una insatisfacción social que pone en riesgo la confianza en el Estado del Bienestar como modelo (Casasnovas GL (2015), sino  que ha provocado una verdadera crisis que tiene su principal reflejo en la dificultades de las nuevas generaciones de españoles que, incorporados al mercado laboral, se enfrentan a enormes barreras para el acceso a una vivienda. 

Como ejemplo introductorio creo que vale la pena reproducir íntegramente una pequeña carta dirigida a la directora del diario El País, publicada el 30 de marzo de 2022, y por tanto aparecida en pleno proceso de elaboración de este TFG.

Vivir para sobrevivir

Hoy a mis 29 años vivo sin posibilidades. No me malinterpreten: tengo estudios, experiencia laboral, actualmente trabajo (aunque no llego ni para vivir sola ni alquilar una habitación), pero mis posibilidades de vivir son nulas. Estoy condenada a ver cómo la vida pasa inexorablemente segundo a segundo, día a día sin conseguir nada más que añadir un tachón al calendario. Mis ojos son un recuerdo lejano que antes no cesaban de brillar con fuerza y esperanza, ahora están hinchados de llorar y ver como no son los únicos en perder la vida que tanto les habían prometido cuando eran niños. Todos nosotros (los jóvenes adultos) estamos viendo cómo la vida se nos escapa y a nadie parece importarle que estemos obligados a trabajar 13 horas al día por un salario que no sube de los 15.000 euros anuales por más que lo pidamos, que no tengamos posibilidades de emancipación, de ser madres y padres, de vivir. Es una enfermedad que acongoja a la sociedad y todo el mundo hace oídos sordos y aparta la mirada, supongo que así es más fácil.

Silvia Fernández Belmonte. Barcelona

3.   Análisis del desarrollo del artículo 47 de la Constitución Española

“La Constitución española (CE) reconoce, en su artículo 47, el derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada e impone seguidamente a los poderes públicos el deber de promover las condiciones necesarias que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales y de establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el referido derecho. Todo ello como proyección de su art. 9.2. Sin rodeos, así de clara y concisa comienza la exposición de motivos del Proyecto de Ley por el derecho a la vivienda aprobado por el Consejo de Ministros el 1 de febrero de 2022 y remitido a la Cortes Generales para su tramitación parlamentaria, haciendo hincapié en que “La norma refuerza el quinto pilar del Estado del Bienestar, favorece el acceso a la vivienda a precios asequibles, protege de las situaciones de vulnerabilidad y combate la especulación inmobiliaria”, según declaraciones de la ministra portavoz del ejecutivo en la rueda de prensa posterior a la toma de decisión.

Ahora bien, si tan evidente es que se trata de un mandato constitucional vinculado de manera directa con los derechos fundamentales, aunque dotado de identidad propia fuera de ellos y por tanto no gozando de la garantía de su exigibilidad en amparo, dónde radica el inicio del vacío que separa la concepción del derecho y la convicción de que es el quinto pilar del Estado de Bienestar para que a modo de slongan de manifestantes pueda gritarse a pulmón abierto por las nuevas generaciones que “parece un derecho, pero no lo es”.

El primer obstáculo lo encontramos en la propia concepción del artículo 47 de la Constitución Española y los caminos seguidos para su incorporación o desarrollo a las leyes. Los llamados padres de la Constitución de 1978 se enfrentaban a una coyuntura política y social con tan enormes desafíos para abordar el salto de una dictadura de casi 40 años, que la vivienda como tema de debate no va más allá de estar vinculada al derecho de propiedad privada. Pese a ello las fuentes de las que bebió la propia Constitución española, como la portuguesa de 1976, si que planteaba la cuestión de una forma directa (Caballería M.V. 2015) y, concretamente, en su artículo 65 no sólo recogía que “todos tendrán derecho para sí o para su familia, a una vivienda de dimensión adecuada, en condiciones de higiene y comodidad, y que preserve la identidad personal y familiar”, sino que lo mantuvo en su posterior reforma de 1989. En España esta parte de la construcción de derechos y su encaje en el conjunto final de la Carta Magna decidió beber más bien poco, frente a otros ejemplos que si se incorporaron, y fue precisamente por el gran problema que encontraremos a lo largo de todo el recorrido legislativo vinculado a la vivienda, que no es otro que el trinomio compuesto por vivienda/suelo/especulación. De hecho, en los debates iniciales de la Ponencia el “asunto” de la vivienda aparecía en el artículo 40 sin que en el Congreso levantase especial pasión alguna (Rastrollo A. 2017), y sólo fue en el Senado donde los debates se acercaron más a lo que supondría este derecho no en ese momento, sino a un futuro más allá de la mera transición, y en la Cámara Alta recibió su encaje definitivo en el artículo 47 del Capítulo III. No se llegó a superar el concepto de vivienda como objeto de la propiedad privada, lo que en definitiva viene lastrando la evolución del concepto de derecho a la vivienda como uno de los elementos básicos de la existencia humana en su camino como pilar del Estado del Bienestar y, por qué no, como derecho fundamental de nueva generación.

Así las cosas, tenemos un derecho que no tiene acceso a las garantías del Capítulo II de la Constitución, porque se formula como principio rector de política social y económica del país, y por tanto carece de amparo de los apartados 1 y 2 del artículo 53 de la constitución. Ningún ciudadano podrá recabar la tutela judicial ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y mucho menos del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. 

Lejos de estos beneficios abre la puerta a una verdadera dispersión normativa que debe seguir el cumplimiento de este principio rector, al establecer que serían las comunidades autónomas las que regularían la materialización de este derecho al asumir como competencia exclusiva la “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda” como refleja el articulo 148.1.3ª. Y junto a ello, las particularidades de cada ayuntamiento en la materia como gestores y ejecutores de la política urbanística al amparo de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local.

Pero en el desarrollo normativo vinculado a la consecución de esos objetivos marcados en el artículo 47 llega a un cierto punto de inflexión con la Ley 8/1990, de 25 de Julio de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo y el Real Decreto Legislativo 1/992, de 26 junio. Diversas comunidades autónomas recurren al Tribunal Constitucional la invasión de competencias, unos contra la Ley, otro contra el Real Decreto y algunos contra ambos textos, y el resultado final es que en su sentencia 61/1997 el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad, y por tanto la nulidad, de una importante parte del texto de 1992, lo que lleva a las administraciones regionales a acelerar su producción normativa para cubrir los vacíos provocados en ese momento. Y aumenta la dispersión y con ello, en cierto modo, el alejamiento de los principios rectores en cuanto a la política social vinculada a la vivienda, para centrarse en lo económico del valor del suelo y su desarrollo.

Llegamos así a 2007 con un nuevo intento de regulación (Ley 8/2007 de 28 de mayo de suelo) que vuelve a suponer una iniciativa estatal para reordenar el modelo de desarrollo aprovechando la necesidad de adaptarnos a la Estrategia Territorial Europea y Estrategia Temática para el Medio Ambiente, ambas del año 2004, y que si bien se trataba de comunicaciones de la Comisión Europea, respondía a la necesidad de un modelo sostenible que minimizase el impacto del desarrollo urbano. De ahí saltaremos al texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre que armonizaría las normas existentes y en todos estos pasos, en todos ellos, se habla de urbanismo desde una perspectiva económica. 

La ley configura el suelo como materia prima de un verdadero motor económico, pero nunca directamente como herramienta para la consecución de los objetivos más amplios. Ordena el uso que puede llegarse a alcanzar, pero no lo vincula directamente a un mandato constitucional, de hecho lo más cerca que ha estado de ello hasta la aparición del Proyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda, es el Título VII del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, por el hecho de contener un abanico de medidas tendentes a garantizar el cumplimiento de la función social de la propiedad inmobiliaria.  Pero con la lectura del texto podemos entender que hablamos de urbanismo, de salvar escollos que pueda encontrar el desarrollo urbanístico, situando así en la base de una figurada pirámide invertida el objetivo de facilitar el acceso de los ciudadanos a una vivienda.

En la configuración de ese marco legislativo que debía hacer posible o allanar el camino para el cumplimiento del mandato del artículo 47 de la Constitución Española, es precisamente un dictamen del órgano interpretador de la Carta Magna el que de algún modo ahondó en lo que podemos llamar la dispersión del objetivo fundamental. La STC 61/1997 sobre la Ley del Suelo de 1992 y el Texto Refundido de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992 ante los recursos interpuestos por hasta nueve comunidades autónomas, fue el verdadero freno o la estocada final a los intentos de establecer un sistema estatal de ordenación urbanística. Con la sentencia sobre la mesa obviamente se aclararon las discrepancias sobre competencias, pero como se señala en las“Reflexiones críticas entorno a la STC 61/1997”, respecto al papel de supletoriedad del derecho estatal frente al de las comunidades autónomas (párrafo 3º art. 149 CE) “Es evidente que este precepto no tiene en la actualidad el mismo sentido y operatividad que pudo tener en el momento de dictarse la norma constitucional. En aquel entonces, la incertidumbre en torno a la efectiva instauración de los entes autonómicos de potestativa creación (artículo 137 CE) y el desconocimiento en torno a las competencias que podrían asumir y que efectivamente asumirían, convertían a la legislación estatal en la única existente y aplicable en la mayoría de los casos. Posteriormente, una vez constituidas las diferentes Comunidades Autónomas y definidas sus competencias propias, las previsiones de la legislación estatal comenzaban a cumplir, en aquellas materias de competencia autonómica exclusiva, una función realmente supletoria en la medida en que sólo se aplicaban en los supuestos de inexistencia o de incompleta regulación por parte de la normativa autonómica. En tanto en cuanto no se proceda por todas y cada una de las Comunidades Autónomas a la elaboración de una normativa global y no sólo parcial Reguladora de la totalidad de las materias sobre las que ostentan competencia «exclusiva», hoy, como en 1978, el Derecho estatal es imprescindiblemente supletorio del autonómico en cumplimiento de la propia previsión constitucional” (Álvarez, M. P. 1997).

La situación que se genera en el marco competencial y que lleva al pronunciamiento del Tribunal Constitucional es en si mismo un reflejo del dispar desarrollo, las distintas velocidades con la que han crecido los diferentes “derechos” al amparo de la Constitución Española. Entrecomillar “derechos” viene al caso por una interpretación objetiva de, por ejemplo, el Art 149 de la Constitución. En su apartado 1 establece las competencias exclusivas del Estado, es decir, su derecho a dictar normas sobre un determinado campo de acción y en el apartado 3 establece que las materias no atribuidas expresamente al Estado podrán corresponder a las Comunidades, así pues, su derecho a hacerlas suyas. Ahora bien, a la hora de interpretar, como refleja la cita anterior (Álvarez, M. P. 1997) resulta evidente para algunos autores que existe una discrepancia entre el sentido dado a la redacción, acorde con el momento vivido a la hora abordar la cuestión por los constituyentes, con la realidad social del momento el que se hace una interpretación de la misma para afrontar las discrepancias llevadas ante el alto tribunal. En este caso, el del momento en que se plantearon los recursos de constitucionalidad sobre la Ley del Suelo de 1992 y el Texto Refundido de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, al de la redacción del articulado de la Constitución en el que se amparan.

Qué ha pasado entonces con el desarrollo del mandato establecido en el artículo 47 respecto a que “todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación” Pues para empezar a entender la senda seguida, primero necesitamos comparar, aunque sea someramente, los cambios introducidos en las sucesivas leyes, la orientación a la que encaminaban el acceso a la vivienda.

4.   Evolución desde la Ley del Suelo a la Ley por el derecho a la vivienda (1975-2022)

El punto de partida en el que podemos situar nuestra aproximación a la construcción del derecho a una vivienda digna podemos situarlo de algún modo en la Ley 19/1975 de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre  Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y no porque se contemplase o fuese una preocupación como tal por el legislador en ese momento, sino que es el marco legislativo que existía al iniciarse la tarea más ingente a la que se enfrentó el país tras la dictadura, es decir, la redacción de una Constitución que permitiese abordar el salto a la democracia, los derechos, las libertades y con ello los primeros pasos del Estado del Bienestar. La Ley de 1975, que ya bebía de la primigenia en esta materia (1956) trataba de configurar una especie de adaptación de los núcleos urbanos a las grandes masas de población que se preveía que confluirían en estos entornos “del orden de 22 millones más de habitantes en España sólo de aquí a fin de siglo”, aclaraba textualmente en su preámbulo, pero se centraba el régimen del suelo y su clasificación, tratando de atajar problemas de indisciplina urbanística y garantizar una mejor tutela por parte de las administraciones implicadas. Como veremos más adelante, el legislador contemporáneo no contemplaba el acceso a la vivienda como un problema de la población más allá del encarecimiento del suelo y de la indebida apropiación en exceso por parte privada de las plusvalías derivadas de procesos de urbanización.

Tendrían que transcurrir quince años hasta que el gobierno socialista de Felipe González Márquez (PSOE) llevase a las Cortes Generales una ley redactada en democracia que podría incidir directamente en la consecución del mandato del Artículo 47, más aún cuando su ejecutivo abanderaba la construcción de un verdadero Estado del Bienestar. Pero no fue así.

La Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del suelo atacaba directamente el fuerte incremento del precio de la superficie útil y los altos niveles de especulación en estos momentos. Sólo se refiere al mandato constitucional a la hora de incidir en la potenciación de los patrimonios municipales de suelo vinculados a “las viviendas de protección oficial u otras finalidades de interés social, pues no sería justo ni coherente con el contenido del artículo 47 de la constitución que las Entidades locales utilizasen los terrenos de su propiedad con miras puramente lucrativas, contribuyendo a incrementar las tensiones especulativas en vez de atenuarlas”, según recoge el preámbulo. No obstante, también cita el punto 2 del artículo 47 determinando que sí debía cumplirse este precepto: “la Comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos”.

De los únicos derechos que se habla en la primera ley socialista que incidía en el acceso a la vivienda eran los de urbanizar, de aprovechamiento urbanístico, y a realizar obras de edificación, así como el de la propia administración para regular los plazos de este ejercicio.

La Ley fue derogada por la sentencia 61/1997 al entender que invadía competencias atribuidas a las comunidades autónomas en el artículo 148.3 de la Carta Magna, mientras el derecho a disfrutar de una vivienda digna continuaba careciendo de protagonismo o interés alguno.

Un año antes de este dictamen que marcó un hito en las políticas urbanísticas, de suelo y vivienda, se había producido el cambio de ciclo en España con la llegada a la presidencia del Gobierno de José María Aznar López al frente del Partido Popular. Apenas un mes después de la sentencia del Constitucional que derogaba la Ley del Suelo promovida por su antecesor y que no se publicaría el BOE del estado hasta el 25 de abril, el 14 de abril de 1997 el BOE publica la Ley 7/1997 de medidas liberalizadoras en materia de suelo y colegios profesionales.

El precio del suelo vuelve a ser la justificación de una acción sin precedentes en la que con sólo cuatro artículos suprime la distinción entre suelo urbanizable programado o no programado, que pasa a ser únicamente urbanizable, esto es, todos aquellos a los que el planeamiento general declare adecuados para tal fin. Reduce plazos y tramitación con el objeto de incrementar exponencialmente la oferta de suelo y con ello abaratar su coste.

La medida era en cierto modo el puente hacia la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, que un año más tarde de la anterior, promulga el mismo ejecutivo y sin una sola mención al mandato constitucional del artículo 47, con lo que acentúa aún más la ausencia de ese fin que debía tener el suelo en cuanto a que “los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación”. Al amparo de esta regulación surgió el boom inmobiliario que convirtió el paisaje de las ciudades en verdaderos enjambres de grúas y con ello la oportunidad de prestar dinero para adquirirlas, y de ahí a una guerra comercial por hacerlo todavía más fácil, que llevó a reducir tanto las exigencias de solvencia para el acceso a estos activos que derivó en una burbuja inmobiliaria de la que años más tarde se pagarían serias consecuencias.

La nueva norma sólo venía a completar el vacío dejado por la sentencia 61/1997, manteniendo el rumbo fijado en la escueta Ley 7/1997, pero tendría también una profunda revisión por parte del Constitucional con la sentencia 164/2001 que volvía a declarar inconstitucionales varios de sus artículos por los mismos motivos fundamentales que la primera en esta materia, es decir, la intromisión del Estado en competencias de comunidades autónomas o entidades locales.

Habría que esperar hasta llegada de José Luis Rodríguez Zapatero a la presidencia del Gobierno de España en el año 2004, para que un nuevo ejecutivo socialista promulgase una ley del suelo en la que esta vez si, y al menos de manera programática, el derecho a una vivienda digna y adecuada formase parte o fuese fuente inspiradora del texto legislativo.

Hubo que esperar a la Ley 8/2007, de 28 de mayo de suelo para que se recordase que “La Constitución se ocupa de la regulación de los usos del suelo en su artículo 47, a propósito de la efectividad del derecho a la vivienda y dentro del bloque normativo ambiental formado por sus artículos 45 a 47… que son el soporte, objeto y escenario necesario de aquéllas al servicio de la calidad de vida” como cita textualmente en su exposición de motivos. Pero va mas allá y en cierta medida reconoce el abandono deliberado del mando constitucional dejando claro que “esta Ley abandona el sesgo con el que, hasta ahora, el legislador estatal venía abordando el estatuto de los derechos subjetivos afectados por el urbanismo… pues ha provocado la simplista identificación de tales derechos y deberes con los de la propiedad. Pero los derechos constitucionales afectados son también otros… sobre todo, el derecho a una vivienda digna y asimismo adecuada, al que la propia Constitución vincula directamente con la regulación de los usos del suelo en su artículo 47”. La Ley impuso la obligatoriedad de una reserva del 30% del suelo residencial para viviendas de protección, deja de clasificarlo urbanísticamente para establecer las situaciones básicas de rural y urbanizado, así como regula su valoración dependiendo de su situación.

Si bien la ley 8/2007 ya iniciaba el camino, han sido necesarios 44 años para que por primera vez en la historia legislativa democrática española se equiparase el derecho a la vivienda al de la propiedad o edificación, porque no fue hasta el 18 de febrero de 2022 cuando el Boletín oficial de las Cortes Generales hizo público el Proyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda, y esta vez si, ese pilar del Estado del Bienestar, es sobre el que pilota el texto legislativo desde la primera línea de su exposición de motivos. El ejecutivo socialista de Pedro Sánchez Castejón (PSOE) propone una ley que no sólo pretende desarrollar el mandato del artículo 47 de la Constitución Española, sino que más allá al vincularlo directamente como una proyección del artículo 9.2 y que incide en otros declarados incluso fundamentales, como los relativos a la integridad física y moral (artículo 15 CE), a la intimidad personal y familiar (artículo 18 CE), a la protección de la salud (artículo 43 CE) y a un medio ambiente adecuado (artículo 45 CE); derechos, todos ellos, que guardan una relación estrecha con los valores de la calidad de vida -de la que habla el propio preámbulo de la norma fundamental- y del libre desarrollo de la personalidad en sociedad (art. 10.1 CE).

La nueva ley es sin duda toda una declaración de intenciones que advierte de que ese deber constitucional incumbe a todas las administraciones sin excepción, y no solo a la estatal, y por ello interpreta que debe situarse en el contexto del cumplimiento de sus competencias respecto a la protección del derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada y a su disfrute. En este sentido da un golpe de timón a las políticas desplegadas hasta el momento para el supuesto fomento del parque de vivienda, cuando en realidad su base programática reordenaba una y otra vez las posibilidades del suelo por parte del Estado, pero sin dirigirlas hacia un bien común.

En el nuevo texto es de vital importancia su referencia al artículo 148.3 de la Constitución respecto a las competencias asumidas por las comunidades autónomas y que ha llevado a sendas sentencias del Tribunal Constitucional referenciadas en este mismo texto, sólo que ahora recuerda que unos y otros están abocados a “articular sus respectivas actuaciones de modo que puedan desplegarse en un marco normativo coherente, estable y seguro que haga posible la realidad del derecho reconocido en el art. 47 de la Constitución en ejecución de las medidas, acciones, planes y programas correspondientes y la igualdad básica de todos los españoles en relación con dicho derecho”, según relata en su exposición de motivos.

La consolidación de la vivienda como ese quinto pilar del Estado del Bienes da un paso de gigante al considerar las políticas destinadas a satisfacer el derecho a la vivienda digna y adecuada como un servicio de interés general, pero implica en ello, además, tanto a entidades públicas y privadas en el sentido de favorecer la provisión de viviendas al amparo de las distintas figuras de protección. Y no se habla sólo de atender a los colectivos más desfavorecidos, en situación de vulnerabilidad o exclusión social, sino de todos aquellos que tengan dificultades de acceso a la vivienda en el mercado actual, incidiendo en que las medidas a adoptar al amparo del texto legislativo deben permitir un equilibrio y transparencia que con su sola mención reconoce como inexistente.

El nuevo texto no sólo desarrolla el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, sino que nace desde la perspectiva de no colisionar con las competencias autonómicas y locales conformando un marco legislativo que aporta seguridad jurídica tanto a operadores público como privados, para favorecer el incremento de la oferta de vivienda incentivada. Por primera vez delimita la función social del derecho a la propiedad de vivienda y se asegura la colaboración de los grandes tenedores- persona física o jurídica propietaria de más de 10 inmuebles urbanos de uso residencial o de una superficie construida de más de 1.500 metros cuadrados, también de uso residencial-, especialmente en zonas saturadas o sujetas a una mayor tensión en los precios de mercado.

La intervención estatal en esta nueva etapa se garantiza cierto atractivo con su inclusión dentro del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, al contar con dotación presupuestaria para los planes plurianuales de cooperación interadministrativa que pretende poner en marcha, esto es, la introducción de la vivienda asequible incentivada como motor de la nueva oferta al sumarla a la vivienda protegida, para hacerla atractiva al sector privado y al tercer sector a través de beneficios fiscales y urbanísticos entre otros.

Avanza en la protección de la inversión pública en este campo al establecer como indefinida la calificación de la vivienda protegida, o como mínimo por un periodo de 30 años, fijando unas condiciones estatales básicas para todas aquellas que se promuevan sobre suelo calificado como reserva. Prohíbe directamente la enajenación del parque público de vivienda social, que será considerado como patrimonio público sujeto a protección.

Incluye una verdadera apuesta por la vivienda protegida o a precio limitado destinada a alquiler, ya que fija en un 50% el suelo que para este fin debe destinarse del 30% de reserva procedente de las cesiones urbanísticas.

El mercado de alquiler queda en cierto modo regulado al establecerse mecanismos de contención y bajada de precios a través de la mejora del marco fiscal, que debe contener y reducir la renta, impidiendo los incrementos abusivos e incentivando las bajadas de precio, así como limitando en algunos casos los nuevos contratos al precio establecido en el contrato anterior sobre el mismo inmueble. Para compensarlo introduce una reforma en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas que modula la reducción del rendimiento neto del alquiler de vivienda habitual que van del 50% en los nuevos contratos, al 90% que podrá aplicarse quienes en una zona tensionada de mercado residencial firmen un nuevo contrato con una bajada de al menos un 5% respecto del anterior sobre el mismo inmueble.

Pero no sólo se incentiva la ocupación, sino que también penaliza la tenencia de vivienda vacía durante más de dos años a los propietarios de más de 4 inmuebles, que puede llevar un recargo del 150% del Impuesto de Bienes e Inmuebles.

Atendiendo a casos de especial vulnerabilidad modifica la regulación del procedimiento de desahucio para evitar situaciones de desamparo como consecuencia de un desalojo.

Y con esta ley aparecerá una nueva figura denominada Consejo Asesor de Vivienda, un órgano colegiado de carácter técnico, asesor y consultivo en el que participarán los distintos ministerios con competencias relacionadas en torno a la vivienda, agentes sociales, del ámbito universitario o de la investigación.

 La ley es un conglomerado de medidas que, a priori, pretende más que poner fin al silencio administrativo sobre el mandato del artículo 47 CE, proporcionar una vía de acceso al conjunto de administraciones públicas para conformar ese quinto pilar del Estado del Bienestar que, por ende, puede ser al mismo tiempo motor de crecimiento económico como se ha demostrado en las comparativas llevadas a cabo entre diferentes países (Ritakalio, V.M 2003).

5.   Visión programática del derecho a la vivienda

Recibido el mandato constitucional y observada la labor legislativa desarrollada en este ámbito (capítulos 3 y 4) debemos retrotraernos hacia uno de esos pilares que hacen posible trasladar las ideas, los anhelos de la sociedad, a normas que puedan convertirlos en objetivos a cumplir a favor del conjunto de la ciudadanía con una ley como soporte.

Para llegar a esa formulación de las leyes, uno de los caminos naturales o motores de la actividad parlamentaria son los programas de gobierno con que cada partido político con posibilidades reales de formar ejecutivo se presentan ante la ciudadanía. Los programas electorales fueron profundos trabajos de reflexión en la primera etapa democrática, y al mismo tiempo la verdadera propuesta de asunción de compromisos frente al electorado para captar su voto. Desde 1979, año en el que se conforma el primer gobierno elegido democráticamente tras el derrocamiento de la República Española, tienen un denominador común, que es precisamente la visión del acceso a la vivienda como un problema. El elevado precio, la constante amenaza de la corrupción por la falta transparencia en los procesos, lastran los intentos de soluciones. En ese momento histórico la perspectiva era distinta, pues no se hablaba de limitaciones de acceso a la vivienda para crecer en el desarrollo del Estado del Bienestar, sino para llegar a mínimos como la erradicación del chabolismo (AP. 1989).

Ya en 1979 la UCD de Adolfo Suárez González, recogía en su propuesta ante el electorado que con la adopción de una efectiva política de suelo se podía pensar en “activar la construcción de viviendas sociales y protegidas en condiciones razonables de financiación y plazos” (A.Fontan 1979), pero la inestabilidad política y social del momento en pleno restablecimiento de las libertades no permitió demasiados desarrollos en este campo más allá de atajar en la medida de lo posible los problemas más urgentes de atención social elemental.

En 1982 accede a la presidencia del Gobierno Felipe González con una aplastante mayoría absoluta del Partido Socialista Obrero Español (PSOE). En su programa electoral “Por el Cambio” no hace una mención expresa del artículo 47 de la Constitución, como sí lo hace el que desde entonces sería el principal partido de la oposición, Alianza Popular (AP) que en el punto 4.2 de su programa para este mismo proceso electoral menciona expresamente bajo su visión las garantías que ofrece el derecho constitucional únicamente: “cuando sea necesario corregir desequilibrios graves entre la oferta y la demanda, que circunstancias de excepción puedan producir en el mercado; y también debe intervenir directamente para eliminar todos aquellos alojamientos irrecuperables y que no reúnen las mínimas condiciones higiénicas y de habitabilidad, ocupados por familias sin recursos para adquirir o alquilar una vivienda de protección oficial de promoción privada o libre, y así proporcionar una vivienda digna a todos los españoles, sin excepción, como queda establecido en el artículo 47 de la Constitución.”

Para el partido que formó gobierno, PSOE, la problemática de la vivienda exigía en ese momento un mayor protagonismo o intervención de las recién estrenadas comunidades autónomas, pero al mismo tiempo incidía que aunque fuesen Gobierno del Estado y las Autonomías los autores del diseño de las política, debían ser los ayuntamientos quienes asumiesen el protagonismo de su aplicación con la promoción de viviendas públicas, incluso en régimen de alquiler o de cooperativa, estableciendo la recompra o tanteo en favor de los organismos públicos en casos de aquellos propietarios que posteriormente quisiesen venderla.

El objetivo marcado era de 45.000 viviendas nuevas al año de promoción directa, 145.000 de protección oficial y la rehabilitación de 100.000 viviendas, para un ciclo de 400.000 unidades en ese periodo de gobierno para el que proponían su programa (1982/1986).

La situación del momento, grave crisis económica, recesión y ajustando aún el modelo de Estado en la transición de la dictadura a la democracia requería intervenir en el mercado de la vivienda bajo el prisma del auxilio de las clases más desfavorecidas, porque en esa España el chabolismo era una realidad en las ciudades. No obstante, como derecho de los ciudadanos recogidos en la Constitución eran otras libertades aún sin desarrollar las que tenían preferencia.

En 1986 con un programa electoral titulado “Por el buen camino” vuelve a recoger (punto 4.2) que la “acción de Gobierno se dirigirá a solucionar preferentemente el acceso a la vivienda de las familias con menor nivel de renta. Asimismo, se procurará un nivel estable y satisfactorio de actividad económica en el subsector”. Ofrece un nuevo plan de base continuista sobre el anterior, partiendo de la base de que la Ley del suelo vigente que era de 1975. Ni POSE ni PP hacen mención alguna del artículo 47 de la Constitución española, pero los segundos, desde una posición de oposición que las encuestan les condenaban a repetir, afirmaban en el punto 3.2.1 de su programa como coalición popular (AP, PDP y Partido Liberal) que en la España del momento existían más de dos millones de viviendas vacantes, y pedían “Liberar a los promotores de las trabas de todo tipo que hoy le impiden una actuación flexible y ágil. Delimitar claramente los ámbitos públicos y privados, de modo que no se produzcan interferencias entre ambos”.

Llegado el año 1989 las tensiones políticas del momento, por una reforma laboral ampliamente contestada desde los sindicatos, llevan a un adelanto electoral al que los partidos se enfrentan al reto de ofrecer un nuevo programa que, esta vez si, en el caso de el PSOE, recoge como séptimo objetivo (PSOE. España en Progreso. Pág 35) “una nueva orientación la problemática de la vivienda” en la que introduce sus propuestas considerando que la Constitución establece el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda adecuada y digna, pero se tira de la Carta Magna cuando la situación de especulación sobre el suelo eleva el precio del mismo hasta que su coste impide incluso, como recogen en su programa, la construcción de viviendas sociales. Esta vez, el problema no era actuar contra el chabolismo, sino dar respuesta a las personas que se concentraban en las grandes ciudades sin que pudiesen tener opciones de acceso a una vivienda en el mercado libre por el precio, lo que viene a poner sobre la mesa el origen del problema que cíclicamente se repetirá hasta nuestros días. Sólo cuando el mercado atrapa a la propia administración es cuando se desempolva el artículo 47 como principio rector de las políticas publicas en la materia. El PP no menciona el mandato constitucional en su programa, que básicamente replica las medidas del inmediatamente anterior.

Un año después de este proceso electoral el ejecutivo publica La Ley 8/1990, de 25 de julio que recoge buena parte de sus propuestas programática al atacar directamente la especulación sobre el suelo como el principal freno al equilibrio entre oferta y demanda, ya que bloqueaba también la construcción de nuevas viviendas sociales o protegidas. 

En 1993 un nuevo adelanto electoral lleva a reformular programas, pero los problemas que afectan al acceso a la vivienda siguen siendo los mismos. La nueva ley, recurrida por un amplio abanico de comunidades autónomas no frena los niveles de especulación y desde el partido aún en el gobierno y que revalidaría una vez más el mandato ciudadano propone medidas de consenso para que las plusvalías reviertan directamente en la mejora de las ciudades y ayuden a la regeneración urbana. 

Con la vista puesta en los particulares, cambia la tendencia de subvención del tipo de interés a la de subvenciones directas y desgravaciones fiscales para los adquirientes, estableciendo el reto de un plan de vivienda para 500.000 familias en el periodo 1996-1999 (PSOE. El programa de la Mayoría. 1993 Pág. 67). No identifica en esta ocasión las medidas para cumplir con el mandato constitucional, incluso la vivienda pasa al punto catorce de las propuestas de gobierno.

La primera etapa socialista en el gobierno de España termina en 1996 con la llegada al gobierno del Partido Popular, liderado por José María Aznar, que accede al gobierno con programa para vivienda en el punto 5.1 (PP. Con la Nueva Mayoría.1996) donde propone 1.200.000 “actuaciones urbanísticas” en dos planes cuatrienales, pero vincula sus planes no al desarrollo de un derecho constitucional, sino que sitúa su plan de acción en la repercusión económica del sector y su potencialidad para generar empleo, por lo que opta por la liberalización de suelo para abaratar su coste de repercusión que en esos momentos estaba en el 45%.

Aznar afronta la sentencia 61/1997 que derogaba la ley del suelo socialista con la publicación el 14 de abril de 1997 el BOE publica la Ley 7/1997 de medidas liberalizadoras en materia de suelo y colegios profesionales. Poco después vería la luz la Ley 6/1998, que en conjunto con la anterior llevó a la mayor eclosión del mercado inmobiliario jamás vivida en España.

En el año 2000 el Partido Popular revalida su mandato y en su programa incluye una acción especial para financiar suelo y su urbanización con el fin de construir 100.000 viviendas en 4 años, que debían sumarse a las 500.000 que proponía en el Plan de Vivienda 1998-2021. Recurre también a la fórmula de facilitar suelo para fomentar el mercado del alquiler y anuncia a los jóvenes ayudas directas para cubrir la parte no financiada por el préstamo hipotecario en los casos de compra.

En el año 2004 el PSOE retoma el Gobierno de España con 55 referencias a vivienda en su programa, pero ninguna expresa al cumplimiento del mandato del artículo 47 de la Constitución Española. José Luis Rodríguez Zapatero promete un programa de erradicación del chabolismo e infravivienda sujeto a un calendario de actuación (pág 88), un cambio de rumbo en las políticas de VPO para convertir a los jóvenes en sus principales destinatarios (pág 91), asegundado una oferta de 180.000 viviendas al año en propiedad o alquiler mediante otro nuevo plan de vivienda.

Inicia su segundo mandato con un programa electoral en el que surge por primera vez la propuesta de un “Pacto por la Vivienda”, pasando por un plan cuyo objetivo no era otro que impulsar la promoción de 1.500.000 unidades protegidas de nueva construcción de las que 900.000 se destinarían a compra y 600.000 a alquiler (pág. 83).

La crisis económica provocada precisamente por la burbuja inmobiliaria aboca a un adelanto electoral en 2011 que resitúa al Partito Popular, esta vez encabezado por Mariano Rajoy, al frente del gobierno con una propuesta programática bajo el lema “Lo que España necesita”, y en su visión de las necesidades centra todo su esfuerzo creativo en el diseño de políticas de fomento del alquiler para dar salida al stock atrapado por los efectos de la crisis (págs. 59 y 60)

En 2016 revalida su mandato como presidente de Gobierno tras unas elecciones a las que se presenta con un programa en el que resume sus intenciones respecto a la vivienda en cuatro puntos, uno de ellos anunciando un plan 2017-2020 de fomento del alquiler, nuevamente eje central de su estrategia y los tres restantes anunciado fuertes medidas destinadas a la rehabilitación, mejoras de accesibilidad y habitabilidad del parque existente.

Tras un convulso proceso sociopolítico en el país, en 2019 y una moción de censura al anterior ejecutivo y repetición de elecciones, el PSOE vuelve al gobierno con Pedro Sánchez al frente y una promesa muy acorde con el eslogan de su campaña “Ahora Sí”, y aparece por primera vez el anuncio una nueva ley de vivienda, que no de suelo, (punto 2.2.2 del programa) argumentando que: “Llevaremos el derecho a la vivienda del plano a la realidad. Impulsaremos una oferta de vivienda de alquiler seguro y estable a precios asequibles movilizando las viviendas vacías y a los grandes “tenedores de viviendarecuperando la función social de la vivienda, frenando las subidas abusivas de precios y apoyando en particular el acceso de los jóvenes, que recibirán ayudas al alquiler en proporción a su renta”. En esta ocasión el gobierno es de coalición con Podemos, formación surgida del movimiento 15M de 2011, que proponía en su programa una acción conjunta con los ayuntamientos para frenar los precios del alquiler hasta conseguir “que ninguna familia pague más de 1 euro de cada 3 que gane” por su vivienda.

El 18 de enero de 2022 el gobierno de coalición aprobó el Real Decreto 42/2022, por el que se regula el Bono Alquiler Joven y el Plan Estatal para el acceso a la vivienda 2022-2025. La Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 2022 incluye una dotación presupuestaria de 345 millones de euros para el Plan Estatal de Acceso a la Vivienda 2022-2025. El presupuesto para los ejercicios 2023, 2024 y 2025 habrá de ser aprobado por el Consejo de Ministros, si bien está previsto que en total se alcancen los 1.717 millones de euros, según informó la ministra Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

6.   El derecho a la vivienda visto desde las Cortes por testigos directos

Establecido el mandato constitucional del artículo 47, corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado el desarrollo de las leyes (art. 87 CE), además de la posibilidad que la Carta Magna otorga a las comunidades autónomas o la iniciativa popular para expandir todas las posibilidades de la Constitución de 1978. Pero qué entra o no en el debate de las futuras leyes depende principalmente de que los partidos en el gobierno abanderen esas iniciativas.

Obviamente buena parte de ellas proceden de sus programas electorales, de las propuestas que lanzan al electorado para ganar su confianza, pero ¿cómo se recogen y llegan a esos programas esas propuestas programáticas? Y lo más importante en el caso que nos ocupa, ¿qué peso ha tenido en concreto el derecho a la vivienda entre senadores y parlamentarios que, en definitiva, defienden la urgencia o preferencia por una u otra política a desarrollar?. 

Cómo ha transitado durante todos estos años el derecho a una vivienda digna y adecuada en los pasillos de esas cámaras legislativas, es en opinión del autor uno de los ejes sobre el que basar una conclusión válida respecto a la construcción del derecho a la vivienda, su configuración como quinto pilar del Estado del Bienestar y aspirante a derecho fundamental.

Para tener una percepción clara de cómo se genera ese proceso he elegido a dos perfiles muy concretos, de distintas generaciones aunque de un mismo partido político, que han tenido responsabilidad en ambas cámaras legislativas, una en el Senado y otra en el Congreso, en ayuntamientos como concejala o alcaldesa, e incluso en la Comunidad Autónoma Andaluza como delegada del Gobierno. A ese amplio abanico de campos de acción y visión, se añade la particularidad de que se trata de madre e hija, y poder generar un diálogo entre ambas sobre cómo se ha vivido en cada época, “dentro de una misma casa”, ha sido el elemento fundamental en la toma de decisión a la hora de optar por estas entrevistas personales.

Martirio Tesoro Amate (MTA. 1946), senadora por la provincia de Almería desde 1989 a 1996 y primera mujer en ocupar una concejalía en el Ayuntamiento de la capital (1983). 

Sonia Ferrer Tesoro (SFT. Almería 1973) es diputada por la provincia desde el año 2015. Fue la primera mujer delegada del Gobierno de la Junta de Andalucía en Almería, anteriormente alcaldesa del municipio de Pechina y diputada provincial.

Para la senadora Martirio Tesoro Amate el desarrollo del artículo 47 de la Constitución en los primeros años de construcción del Estado del Bienestar era, sencillamente, un asunto que no estaba sobre la mesa. 

¿Cuál era la causa de que la vivienda no ocupase un espacio más significativo en los primeros años de construcción del Estado del Bienestar en España? 

MTA: “Por una parte nuestra acción se centraba en libertades que hasta ese momento no se habían tenido, poder casarte por lo civil, tener la posibilidad de interrumpir tu embarazo, aceptar la homosexualidad. Hay una demanda ciudadana, por una parte, por derechos y libertades y, por otra, el gobierno tenía que atender a la gente más vulnerable, y hablamos de personas a las que hasta se había quitado la custodia de los niños porque sencillamente no podían atenderlos en sus necesidades más básicas. Para que te hagas una idea, el debate que pueda haber ahora sobre la abolición de la prostitución, en ese momento, era sencillamente secundario, incluso para las feministas. En esos momentos se pensaba que el Estado del Bienestar debía configurarse para solucionar los problemas de esas personas que pasaban hambre. Se luchaba por comedores sociales en los colegios y que esos niños comieran una vez al día, incluso movíamos cielo y tierra para que esa atención se extendiese al verano, porque se tenía la certeza de que, al acabar las clases, no tendrían una comida garantizada. 

Trabajábamos para crear las pensiones no contributivas para todos. Date cuenta de que, por poner un ejemplo, nos encontramos con que las personas que dedicaban toda su vida a una confesión religiosa, desde los sacristanes a una monja de clausura, no tenían nada. Y trabajamos para que tuviesen una mínima pensión, y al principio podía parecer hasta chocante con nosotros (PSOE), pero entiende que como muchos otros cuando llegaban a la ancianidad no tenía medios de vida. Definitivamente había otras cosas más inmediatas que la vivienda”.

¿Y cómo se marcan las prioridades para desarrollar las leyes de esos mandatos constitucionales como el de acceso a una vivienda digna?

MTA: En la experiencia de aquellos primeros años de democracia las leyes cumplían no sólo un papel regulador, sino también pedagógico, y te voy a poner dos ejemplos:  La ley del divorcio de 1981 promovida por el ministro Francisco Fernández Ordóñez; y luego cuando empezamos a hablar de los primeros tres supuestos del aborto. 

Al principio del debate surgió un claro enfrentamiento que se lleva hasta los púlpitos de la propia iglesia e incluso sale a las calles, pero luego la ministra proponente, Matilde Fernández, cuando comparte los datos de aceptación de la nueva ley nos demuestra que una vez conocidos e interiorizados por la población los tres supuestos sobre los que se aprueba, el nivel de aceptación era mucho mayor que el testeado en el inicio de su tramitación, con ello quiero decir que las leyes y las medidas gubernamentales van abriendo en esos momentos un camino que la población va aceptando. Unas veces las leyes van detrás del objetivo a cumplir, pero otras y en aquella época especialmente ese era el caso, las leyes iban por delante.

¿Quiere decir que, en el caso actual, con una primera Ley por el Derecho a la Vivienda, pasamos de casi obviar el asunto durante 44 años a lanzarlo ahora como un derecho fundamental?

SFT: Tampoco podemos interpretarlo así, pero lo cierto es que ahora, en cierta medida, el modo en el que se conduce el debate es al revés que en aquellos años. Puede que sea porque ahora las cosas suceden más rápido por el hecho de que estamos más comunicados, ya sea por los medios de comunicación o las mismas redes sociales, pero en el caso de la vivienda, como una demanda que arrastramos desde hace tiempo y que ahora sobre todo abandera la gente joven, nos ha llevado hasta esta ley, la primera ley que se articula específicamente para atender ese derecho concreto. Y podemos tomar como ejemplo esa carta que se hizo viral en Twitter (El País.30/04/22) hasta que llega a los pasillos del Congreso, y eso es entre otras cosas lo que nos hace preguntarnos ¿pero qué estamos haciendo?”

¿Entonces no se hablaba de vivienda como derecho porque no era una reivindicación que estuviese en la calle de un manera que llegase a los oídos de las Cámaras?

MTA: Hombre tampoco es que legisle a golpe de manifestación. Cuando yo fui concejala en el año 1983 teníamos otras alternativas para adelantarnos a los problemas, que también eran muy distintos. En mi caso nos encontramos con barrios de infraviviendas, y directamente metimos la pala. Trabajábamos en perfecta sintonía con la comunidad autónoma, hacíamos evaluaciones de esas familias que vivían sin agua, sin luz y sin recursos para acceder a una vivienda en el mercado. Cedíamos terrenos, los liberábamos como fuese necesario y la Junta de Andalucía construía para a continuación realojar a esas familias y terminar con aquellos casos, pero no era un asunto prioritario por el volumen que se requería, estaba más o menos bajo control. Desde el Ayuntamiento y la Junta parábamos el golpe y era algo que no llegaba como prioridad al Congreso o Senado. Date cuenta de que cuando Josep Borrell (ministro de Obras Públicas y Transportes desde 1991 a 1996) empieza a hablar de viviendas de alquiler de promoción pública, se pensaba que alquilar era para pobres, y cuando nosotros afrontábamos mesas de negociación con la Junta de Andalucía directamente nos sentábamos a hablar de qué barrios íbamos a hacer. Venían a decirnos directamente “alcalde me tienes que dar terrenos, nosotros construimos, pero tenéis que liberar suelo…” y directamente lo liberábamos. En esos momentos el objetivo del español medio era tener una vivienda en propiedad y el nuestro, de alguna manera, era hacer propietaria a la gente, aunque no pudiesen vender la casa en treinta años o estar obligados a pagar una muy pequeña cantidad de dinero todos los meses, apaciguaba cualquier atisbo de conflictividad social”.

¿Cuándo creen que decae ese interés por “parar el golpe’?

SFT: “Hay un momento en el que esa dinámica de Ayuntamientos y Comunidad autónoma se paraliza, y genera un enorme retraso en esas políticas de atención hasta el punto de que en el año 2022 lo tenemos como uno de los principales problemas. Hay un momento a mediados de los noventa en el que empieza a especular todo el mundo con la demanda en vez de atenderla, y el problema se oculta tras otros problemas que comenzamos a considerar más urgentes. También es cierto que mi generación no ha tenido este debate en sus casas porque no ha existido ese problema de acceso a una vivienda, pero si no existiese un marco legal como el que ahora tramitamos en el Congreso, estoy segura de que mi hijo tendría en diez años el mismo problema que hoy tiene la población más joven, pero exponencialmente multiplicado, o que sencillamente no puede emanciparse. Pero aquí tienes que entender que volvemos a las prioridades, porque hemos tenido que sacar adelante un sueldo mínimo interprofesional que permita por lo menos tener una mínima base a esa misma población. Obviamente era necesario un nuevo marco que permitiese sacar adelante de nuevo las promociones de viviendas públicas, ya sean en alquiler o en propiedad, pero había que dar el paso previo de un sueldo mínimo acorde con la realidad porque sencillamente hablamos de la dignidad de las personas, y ese si es un derecho reclamable en amparo. Y aún así tengo que asumir como diputada que vamos tarde, que llegamos con retraso, pero entiende que en los últimos seis años, aunque la vivienda ha estado en el debate, el salario mínimo o el Pacto de Estado contra la violencia género necesitaban salir adelante. Es igual que si me preguntan hace unos años si la vivienda era en mi opinión un pilar el Estado del Bienestar, no se qué te hubiese respondido porque urgía más dar una solución a la propia pobreza del empleado, que entiendo que con el progresivo aumento del salario mínimo irá remitiendo, pero ahora es indudable que facilitarles el acceso a una vivienda si es un pilar del modelo de Estado del Bienestar que tenemos la obligación y el mandato de consolidar. Ya sea en propiedad o en alquiler, facilitar un lugar donde poder desarrollar su familia, emanciparte, si es un derecho que tenemos que consolidar y va unido a la vivienda. Y finalmente no nos queda otro remedio que preguntarnos por qué la distorsión del modelo, por qué casi toda la corrupción está vinculada a la construcción. Las pensiones, la cultura, los servicios sociales, no han tenido nunca tanta presión como la vivienda a la hora de regular soluciones, porque siempre ha sido el sector sobre el que ha habido un interés económico privado especial, cuando las soluciones para la mayoría, las que generaron una clase media y consolidada, con vivienda como su garantía patrimonial, siempre han tomado fuerza desde la iniciativa pública”.

7.   El derecho a la vivienda en la interpretación del Estado del Bienestar

La nueva Ley por el derecho a la vivienda redibuja no sólo el marco de actuaciones de la administración para solucionar un problema que deriva de regulaciones anteriores que entendían el suelo como materia prima de un motor económico que debía, en porcentajes variables y como fin adicional, ayudar a salvar situaciones principalmente de exclusión social. 

No se regulaba sobre el suelo como la materia prima de la promoción de un derecho contemplado en la Constitución Española, (art. 47) e innegablemente vinculado a otros también reconocidos en el texto constitucional como el de disfrutar de unas condiciones promovidas desde los propios poderes públicos para que la libertad y la igualdad de los individuos sea real y efectiva ( 9.2). Pero también reconoce el nuevo texto legislativo la vinculación de este derecho a otros de carácter fundamental y que sí son defendibles en amparo ante el alto tribunal interpretador, como “los relativos a la integridad física y moral (artículo 15 CE), a la intimidad personal y familiar (artículo 18 CE), a la protección de la salud (artículo 43 CE) y a un medio ambiente adecuado (artículo 45 CE); derechos, todos ellos, que guardan una relación estrecha con los valores de la calidad de vida -de la que habla el propio preámbulo de la norma fundamental- y del libre desarrollo de la personalidad en sociedad (art. 10.1 CE)”. 

Ahora bien, ello no quiere decir que se dote a los ciudadanos de herramientas de defensa de su derecho frente a la inactividad o ineficacia administrativa en este sentido.

Si nos dirigimos a la interpretación del derecho a la vivienda en la Unión Europea debemos prestar especial atención a la Declaración Universal De Los Derechos Del Hombre (artículo 25), la Convención Internacional Sobre Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo III.1), la Convención Sobre Los Derechos De La Infancia (artículo 27.3), la Conferencia Hábitat de las Naciones Unidas (Istambul 1996), pero son principios que en la práctica no se traducen en una competencia específica de las Instituciones Europeas.

Si intentamos encontrar una vía de reconocimiento de este derecho en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, quizás uno de los pronunciamientos más explícitos se produjo en el caso Chapman VS Reino Unido (2001) 33 E.H.R.R. 18). En relación con la carencia de vivienda, el Tribunal rehuyó la posibilidad de deducir un derecho a la vivienda en el artículo 8 de del Convenio Europeo de Derechos Humanos. El alto Tribunal de la Unión Europea sostuvo que no otorga un derecho a ser provisto de vivienda, y que esto era un asunto político y no jurídico.

Del estudio de la numerosa documentación programática, las leyes que han intentado solventar estas carencias de acceso a la vivienda, e incluso de los innumerables análisis realizados en estudios sobre el fenómeno de la vivienda y su papel en el desarrollo del Estado del Bienestar, es sencillo deducir que buena parte de la problemática que subyace al respecto es la falta de inversión pública, pero anterior a ello siempre encontraremos un escollo aún mayor, y es precisamente la ausencia de una iniciativa legislativa realmente enfocada no la solución de un problema puntual, sino al desarrollo de un derecho constitucional (Trilla Bellart C.2014).

Ahora parece que sí, pero qué ha sucedido hasta el momento, qué pasos no se han dado o qué posibilidad de éxito tiene una ley distinta, si el antecedente es el cúmulo de la inactividad fundamentada principalmente en la falta de unidad de acción tanto normativa como administrativa, donde cada comunidad autónoma ha hecho una propia interpretación de cómo acometer la tarea, sin que en esas regulaciones exista una especial llamada a la consecución derecho constitucional. (González Rabanal, M. C. (coord.) (2018).

La ley puede tener un origen, como el deber de solucionar la falta de regulación específica a un problema detectado de manera acuciante por la sociedad, por parte de ella o incluso por la oportunidad de desarrollar un mandato constitucional, pero tanto en estos casos como en otros si no hay una acción de fuerte motivación emocional que lleve a un debate real y decidido en el seno de las cámaras legislativas no puede augurarse éxito alguno.

Desde las primeras elecciones democráticas hasta estos momentos, las carencias en políticas de vivienda han ocupado siempre una parte destacada de los programas electorales, lo que nos ayuda a situarla como uno de los pilares programáticos de los distintos partidos. Pero una vez llegados a las tareas de gobierno el interés ha decaído constantemente buscando fórmulas de solución técnica al desarrollo del territorio, del suelo de las ciudades y como mucho encasillando en ellas pinceladas de acción encaminadas a solventar problemas marginales, enfocando las medidas casi exclusivamente a personas en riesgo de exclusión.

La Constitución española, por el contrario, es un texto motivador, toda una declaración de valores y objetivos de una nación en constante construcción, en la que se aportan unas claras directrices para la consecución del fin último de las leyes, que no debe ser otro que el de la justicia en su más amplia expresión. Y es aquí donde la vivienda, garantizar su acceso, se ha encasillado en unos parámetros de justicia social que se ha enfocado una y otra vez sobre un segmento de población determinado, las personas en riesgo de exclusión, cuando se ha obviado que precisamente la vivienda es o puede ser un motor de inclusión y no sólo de una minoría, sino de los segmentos emergentes, como la población más joven llamada a ser la nueva clase media que sustente el modelo de bienestar futuro.

Del análisis del recorrido histórico por el desarrollo del artículo 47 podemos intuir que su incidencia en las diferentes leyes se ha hecho desde un aspecto puramente técnico, porque precisamente carecía del interés motivador para el legislador de otras normas en las que si se vio una mayor implicación, y valgan como ejemplos los citados en las entrevistas realizadas para este trabajo, como las del divorcio, aborto, matrimonio entre personas del mismo género, memoria histórica, etc... Una y otra vez las distintas leyes incidieron en las regulaciones del suelo para dibujar las ciudades, pero no los derechos de quienes las habitan.

En el mismo análisis de los programas electorales de las diferentes formaciones políticas que han tenido responsabilidad de Gobierno, es llamativo incluso que no sólo se habla de la vivienda casi de manera exclusiva como una responsabilidad del Estado frente a las personas en riesgos de exclusión o con menor poder adquisitivo, sino que paralelamente se vincula casi a la defensa de un sector económico determinado y, con ello, a la necesidad de facilitar su actividad. Pero al mismo tiempo, en todos los casos se sitúa el fenómeno de la especulación urbanística como un elemento imposible de desligar de las políticas y leyes en este campo de acción.

Podemos vincular esta tarea inconclusa del Estado del Bienestar en España al hecho de que el acceso a la vivienda sea un derecho no exigible por el ciudadano ante un tribunal, pero no es ese el problema cuando las reglas de juego están claramente delimitadas en el texto constitucional, sino que la vivienda no ha sido un elemento principal del debate parlamentario. 

Quizás la propia interiorización de la vivienda como un problema entre los españoles, relegada al puesto número 16 de sus preocupaciones en la encuesta del CIS de 5 de diciembre de 2021 e inmediatamente por debajo de la violencia contra la mujer, sea motivo suficiente para justificar tal situación, pero hay un dato que aunque quizás anecdótico podemos tener en cuenta. Si en diciembre de 2021 para el 2,8 de los españoles éste era uno de sus tres principales problemas, podemos advertir que cuando en esta misma cuestión llega al 4% (TPP-CIS. 2022) y el incremento es principalmente entre los jóvenes, se producen hechos que sí han provocado significativos cambios. 15 de mayo de 2011 (4%), el movimiento 15M toma las calles. Junio de 2019 (4%) España conforma su primer gobierno de coalición.

Hasta 2022 las regulaciones del suelo llevadas a cabo en España contaban entre sus fines principales impedir la especulación, pero empeñadas en ese esfuerzo, quedó en segundo plano su verdadera configuración como vehículo para hacer efectivo el derecho a la vivienda. Por el contrario, ahora se sugiere la necesidad de impulsar, al amparo de los distintos Planes de Recuperación post-COVID 19, ambiciosos planes de vivienda pública y de alquiler en España, como forma de contribuir a reparar durante la próxima década la ausencia de políticas de vivienda alineadas con la de otros Estados europeos de nuestro entorno. No obstante para mirarnos en espejos ajenos debemos saber de qué material se construyeron.

En primer lugar nuestro modelo de bienestar es familiarista como en otros países del sur, a diferencia del socialdemócrata de los países nórdicos; el liberal de los aglosajones; y el conservador de la Europa occidental. “Así, en los países del sur de Europa –Italia, España y Grecia- el acceso a la vivienda se ve en extremo dificultado por la particular combinación de la extensión de la propiedad como forma de tenencia y el limitado acceso a las hipotecas como forma de financiación de los inmuebles. Y esta situación en relación con la vivienda, junto con el retraso en la emancipación y las bajas tasas de fertilidad, cabe interpretarla como parte del sistema de bienestar que es característico de estos países” (Patrón Casas JM. 2007).

Si nos fijamos en el régimen de tenencia, frente al 2% de cuota de mercado del alquiler social en España tenemos un 35% de Holanda. De ahí nos vamos al 12% en alquiler privado frente a su 17%, mientras que en lo relativo a propiedad Holanda se sitúa en el 48% y España en el 86%. 

La combinación entre la práctica ausencia de vivienda social y la nula oferta de vivienda de alquiler, amén de los precios del mercado inmobiliario, convierten el salario un factor clave en cuanto a las oportunidades de emancipación. “En España, comportamientos juveniles tales como la emancipación en pareja y con dos salarios no constituyen sólo una “preferencia” –tal y como se pretende en ocasiones- sino también una necesidad”. (Patrón Casas JM. 2007).

7.1. Conclusiones (versión reducida)

El Artículo 47 de la Constitución no ha sido hasta ahora un gran protagonista entre los constructores del Estado del bienestar, y puede que precisamente porque esta ingente tarea pase por establecer un equilibrio previo entre los ingresos personales y costes medios de acceso a esa vivienda, y obviamente la escalada en el salario mínimo interprofesional de los últimos años desde los 735 euros de 208 a los 1000 euros de 2022 ayuda a ello, pero no parece suficiente.

Buscar una solución es hallar el camino de un acuerdo político o Pacto de Estado que interprete el derecho a la vivienda como vehículo no sólo de bienestar en el momento actual, sino como la base de un modelo de inversión de los particulares, el vehículo que les garantice unas prestaciones económicas futuras con el respaldo de un patrimonio siempre realizable.

Estamos ante el activo más rentable del mercado y el que, al mismo tiempo, nos genera mayores problemas de especulación sobre suelo y corrupciones derivadas, por lo que la intervención pública se hace necesaria no sólo para legislar, sino para convertirse de manera decidida en el verdadero promotor de la vivienda en el país, vía ayuntamientos como elemento gestor más cercano, y que la rentabilidad de estas acciones vuelva al sistema para reinvertirse en bienestar y no cederlo en su totalidad a la iniciativa privada. En cierto modo esa solución ya funcionó desde una perspectiva asistencial, como en el periodo 1983/1992 (MTA/SFT Pág 22), pero quizás ahora se requiere que el Estado, al no poder garantizar un derecho, si sea capaz de proporcionar un servicio público llamado vivienda. Sólo así hablaremos de la construcción real del quinto pilar del Estado del bienestar y quien sabe, si con el tiempo, de un derecho fundamental verdaderamente exigible.

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Patón Casas, J. M. (2007). Emancipación juvenil y políticas de vivienda en Europa. ACE: Arquitectura, Ciudad y Entorno, Any II, núm. 5, Octubre 2007.

Legislación

Proyecto de Ley por el derecho a la vivienda. (121/000089) BOCG. Congreso de los Diputados Núm. A-89-1 de 18/02/2022. https://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CONG/BOCG/A/BOCG-14-A-89-1.PDF

Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Publicado en: «BOE» núm. 107, de 5 de mayo de 1975, páginas 9427 a 9448 (22 págs.)

Sección: I. Disposiciones generales

Departamento: Jefatura del Estado

Referencia: BOE-A-1975-9250

Link: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1975-9250

Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.

https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1990-17938

Publicado en: «BOE» núm. 179, de 27 de julio de 1990, páginas 22060 a 22073 (14 págs.)

Sección: I. Disposiciones generales

Departamento: Jefatura del Estado

Referencia: BOE-A-1990-17938

Permalink ELI: https://www.boe.es/eli/es/l/1990/07/25/8

Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo.

Publicado en: «BOE» núm. 128, de 29 de mayo de 2007, páginas 23266 a 23284 (19 págs.)

Sección: I. Disposiciones generales

Departamento: Jefatura del Estado

Referencia: BOE-A-2007-10701

Permalink ELI: https://www.boe.es/eli/es/l/2007/05/28/8

Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Publicado en: «BOE» núm. 261, de 31/10/2015.

Entrada en vigor: 31/10/2015

Departamento: Ministerio de Fomento

Referencia: BOE-A-2015-11723

Permalink ELI: https://www.boe.es/eli/es/rdlg/2015/10/30/7/con

Programas electorales

PSOE: 1982, 1986, 1989, 1993, 1996, 2000, 2004, 2008, 2011, 2015, 2019

https://www.psoe.es/transparencia/informacion-politica-organizativa/programa/

PP: 1982, 1986, 1989, 1993, 1996, 2000, 2004, 2008, 2011, 2015, 2019

https://www.pp.es/conocenos/programas

Podemos: 2019

https://www.pp.es/conocenos/programas

Casi todo lo que debes saber sobre la nueva ley de vivienda
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